重大行政决策的法定程序与责任追究：事项范围、五道必经程序与终身责任

一、结论先行：适用范围与五道必经程序

《重大行政决策程序暂行条例》（国务院令第713号）自2019年9月1日起施行，规范的是县级以上地方人民政府重大行政决策的作出和调整程序（第二条）。一项决策是否属于重大行政决策，先看是否落入第三条列举的事项范围，再看五道程序是否走完。

五道程序可以概括为：

1. 公众参与。决策承办单位应当采取便于社会公众参与的方式充分听取意见；向社会公开征求意见的，期限一般不少于三十日（第十四条、第十五条）。
2. 专家论证。对专业性、技术性较强的决策事项，应当组织专家、专业机构论证（第十九条）。
3. 风险评估。可能对社会稳定、公共安全等造成不利影响的，应当组织评估决策草案的风险可控性（第二十二条）。
4. 合法性审查。决策草案提交讨论前，应当由负责合法性审查的部门审查；不得以征求意见等方式代替合法性审查，未经审查或者经审查不合法的不得提交讨论（第二十五条）。
5. 集体讨论决定。决策草案应当经决策机关常务会议或者全体会议讨论，行政首长在集体讨论的基础上作出决定（第三十条）。

二、事项范围：五类决策事项与三类排除

依第三条，重大行政决策事项包括五类，并有三类明确排除。

此外，法律、行政法规对上述事项的决策程序另有规定的，依照其规定。决策机关可以根据第三条第一款的规定，结合职责权限和本地实际，确定决策事项目录、标准，经同级党委同意后向社会公布，并根据实际情况调整。这意味着判断某个事项是否属于重大行政决策，除了看条例第三条，还要看本级政府已公布的决策事项目录。

适用主体方面，第二条限定为县级以上地方人民政府；第四十二条规定县级以上人民政府部门和乡级人民政府重大行政决策的作出和调整程序，参照本条例规定执行；第四十三条规定省、自治区、直辖市人民政府根据本条例制定本行政区域的具体制度，国务院有关部门参照本条例制定本部门的具体制度。

三、公众参与与专家论证：不少于三十日的公开征求意见

公众参与的核心规则有三层。第一层是方式与范围：决策承办单位应当采取便于社会公众参与的方式充分听取意见，依法不予公开的决策事项除外；听取意见可以采取座谈会、听证会、实地走访、书面征求意见、向社会公开征求意见、问卷调查、民意调查等多种方式；涉及特定群体利益的，应当与相关人民团体、社会组织以及群众代表沟通协商（第十四条）。

第二层是公开征求意见的期限：决策承办单位应当通过政府网站、政务新媒体以及报刊、广播、电视等便于社会公众知晓的途径公布决策草案及其说明，明确提出意见的方式和期限；公开征求意见的期限一般不少于三十日；因情况紧急等原因需要缩短期限的，公开征求意见时应当予以说明（第十五条）。

第三层是听证会：决策事项直接涉及公民、法人、其他组织切身利益或者存在较大分歧的，可以召开听证会；需要遴选听证参加人的，应当提前公布遴选办法，公平公开组织遴选，保证相关各方都有代表参加，听证参加人名单应当提前向社会公布，听证会材料应当于召开听证会七日前送达听证参加人（第十六条）。听证会应当公开举行，听证参加人陈述意见并进行询问、质证和辩论，确认听证会记录并签字（第十七条）。社会各方面提出的意见，决策承办单位应当归纳整理、研究论证，充分采纳合理意见（第十八条）。

专家论证方面，对专业性、技术性较强的决策事项，决策承办单位应当组织专家、专业机构论证其必要性、可行性、科学性，并提供必要保障；专家、专业机构应当独立开展论证，提供书面论证意见的应当署名、盖章（第十九条）。选择专家、专业机构应当坚持专业性、代表性和中立性，注重选择持不同意见者，不得选择与决策事项有直接利害关系的专家、专业机构（第二十条相关规则）；省级人民政府应当建立决策咨询论证专家库（第二十一条）。

四、风险评估：风险不可控时的两种处理

依第二十二条，重大行政决策的实施可能对社会稳定、公共安全等方面造成不利影响的，决策承办单位或者负责风险评估工作的其他单位应当组织评估决策草案的风险可控性；按照有关规定已对有关风险进行评价、评估的，不作重复评估。评估方式可以包括舆情跟踪、重点走访、会商分析，并运用定性分析与定量分析方法；应当听取有关部门的意见，形成风险评估报告，明确风险点，提出风险防范措施和处置预案；可以委托专业机构、社会组织等第三方进行（第二十三条）。

风险评估结果应当作为重大行政决策的重要依据：决策机关认为风险可控的，可以作出决策；认为风险不可控的，在采取调整决策草案等措施确保风险可控后，可以作出决策（第二十四条）。也就是说，风险不可控并不当然导致决策不能作出，而是要求先调整方案、落实防范措施，再作决定。

五、合法性审查：未经审查不得提交讨论

合法性审查是本章第一节的核心，规则明确且刚性。

1. 必经前置。决策草案提交决策机关讨论前，应当由负责合法性审查的部门进行合法性审查；不得以征求意见等方式代替合法性审查；决策草案未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交决策机关讨论；对国家尚无明确规定的探索性改革决策事项，可以明示法律风险后提交讨论（第二十五条）。
2. 送审材料与时间。送请审查应当提供决策草案及相关材料，包括有关法律、法规、规章等依据和履行决策法定程序的说明等；材料不符合要求的可以退回或者要求补充；应当保证必要的审查时间，一般不少于七个工作日（第二十六条）。
3. 审查内容三项。决策事项是否符合法定权限；决策草案的形成是否履行相关法定程序；决策草案内容是否符合有关法律、法规、规章和国家政策的规定（第二十七条）。
4. 审查意见与法律顾问。负责合法性审查的部门应当及时提出合法性审查意见并对其负责；审查过程中应当组织法律顾问、公职律师提出法律意见；决策承办单位根据审查意见进行必要调整或者补充（第二十八条）。

六、集体讨论决定与决策公布

依第二十九条，决策承办单位提交决策机关讨论决策草案，应当报送六类材料：决策草案及相关材料（涉及市场主体经济活动的应当包含公平竞争审查的有关情况）；履行公众参与程序的，同时报送社会公众提出的主要意见的研究采纳情况；履行专家论证程序的，同时报送专家论证意见的采纳情况；履行风险评估程序的，同时报送风险评估报告等有关材料；合法性审查意见；需要报送的其他材料。

依第三十条，决策草案应当经决策机关常务会议或者全体会议讨论，决策机关行政首长在集体讨论的基础上作出决定。讨论决策草案时，会议组成人员应当充分发表意见，行政首长最后发表意见；行政首长拟作出的决定与会议组成人员多数人的意见不一致的，应当在会上说明理由；集体讨论决定情况应当如实记录，不同意见应当如实载明。

依第三十一条，重大行政决策出台前应当按照规定向同级党委请示报告。依第三十二条，决策机关应当通过本级人民政府公报和政府网站以及在本行政区域内发行的报纸等途径及时公布重大行政决策；对社会公众普遍关心或者专业性、技术性较强的决策，应当说明公众意见、专家论证意见的采纳情况，通过新闻发布会、接受访谈等方式宣传解读，依法不予公开的除外。依第三十三条，决策机关应当建立重大行政决策过程记录和材料归档制度，由有关单位将履行决策程序形成的记录、材料及时完整归档。

第三十三条的归档义务与后续的责任追究直接挂钩：程序是否履行、意见是否载明，最终都要靠归档材料证明。会议纪要是否如实载明不同意见，既是程序合规的证据，也是个人责任的边界。

七、决策执行、调整与终身责任追究

决策作出后进入执行与调整阶段。依第三十四条，决策机关应当明确负责执行工作的决策执行单位并进行督促检查，执行单位应当依法全面、及时、正确执行决策并报告执行情况。依第三十五条，执行单位发现决策存在问题、客观情况发生重大变化，或者执行中发生不可抗力等严重影响决策目标实现的，应当及时向决策机关报告；公民、法人或者其他组织认为决策及其实施存在问题的，可以通过信件、电话、电子邮件等方式向决策机关或者决策执行单位提出意见建议。依第三十六条，出现决策实施后明显未达到预期效果、公民法人或者其他组织提出较多意见、决策机关认为有必要等情形之一时，决策机关可以组织决策后评估，评估结果应当作为调整决策的重要依据。依第三十七条，依法作出的重大行政决策，未经法定程序不得随意变更或者停止执行；执行中出现第三十五条情形且情况紧急的，决策机关行政首长可以先决定中止执行，需要作出重大调整的应当依照本条例履行相关法定程序。

法律责任集中规定于第五章，核心是第三十八条：

1. 责令改正与追责。决策机关违反本条例规定的，由上一级行政机关责令改正，对决策机关行政首长、负有责任的其他领导人员和直接责任人员依法追究责任。
2. 终身责任追究。决策机关违反本条例规定造成决策严重失误，或者依法应当及时作出决策而久拖不决，造成重大损失、恶劣影响的，应当倒查责任，实行终身责任追究。
3. 不同意见减免责任。决策机关集体讨论决策草案时，有关人员对严重失误的决策表示不同意见的，按照规定减免责任。

此外，第三十九条规定决策承办单位或者承担决策有关工作的单位未按本条例履行决策程序，或者履行程序时失职渎职、弄虚作假的，由决策机关责令改正并追究负有责任的领导人员和直接责任人员的责任；第四十条规定决策执行单位拒不执行、推诿执行、拖延执行，或者对执行中发现的重大问题瞒报、谎报、漏报的责任；第四十一条规定承担论证评估工作的专家、专业机构、社会组织等违反职业道德和本条例规定的，予以通报批评、责令限期整改，造成严重后果的取消评估资格、承担相应责任。

八、常见问题与实务提示

问：哪些决策属于重大行政决策？

依第三条，包括五类：公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的重大公共政策和措施；经济和社会发展等方面的重要规划；开发利用、保护重要自然资源和文化资源的重大公共政策和措施；在本行政区域实施的重大公共建设项目；对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益的其他重大事项。财政政策、货币政策等宏观调控决策，政府立法决策以及突发事件应急处置决策不适用本条例。

问：公开征求意见的期限是多长？

依第十五条，向社会公开征求意见的，期限一般不少于三十日；因情况紧急等原因需要缩短期限的，公开征求意见时应当予以说明。同时应当通过政府网站、政务新媒体以及报刊、广播、电视等便于社会公众知晓的途径公布决策草案及其说明，明确提出意见的方式和期限。

问：合法性审查是不是可以省略？

不能。依第二十五条，决策草案提交讨论前应当由负责合法性审查的部门进行合法性审查，不得以征求意见等方式代替，未经审查或者经审查不合法的不得提交讨论。送请审查应当保证必要的审查时间，一般不少于七个工作日（第二十六条）。

问：集体讨论决定能否以传签文件的方式完成？

不能。依第三十条，决策草案应当经决策机关常务会议或者全体会议讨论，行政首长在集体讨论的基础上作出决定；会议组成人员应当充分发表意见，行政首长最后发表意见；行政首长拟作出的决定与多数人意见不一致的，应当在会上说明理由；集体讨论决定情况应当如实记录，不同意见应当如实载明。

问：决策失误的追责期限是多久？

依第三十八条，决策机关违反本条例造成决策严重失误，或者依法应当及时作出决策而久拖不决，造成重大损失、恶劣影响的，应当倒查责任，实行终身责任追究。集体讨论时对严重失误的决策表示不同意见的有关人员，按照规定减免责任。

问：企业能否对重大行政决策提出意见建议？

可以。依第三十五条，公民、法人或者其他组织认为重大行政决策及其实施存在问题的，可以通过信件、电话、电子邮件等方式向决策机关或者决策执行单位提出意见建议。在决策草案公开征求意见阶段，企业也可以在不少于三十日的期限内通过公布的渠道提出书面意见，并将意见与采纳情况留档。

律师提示：审查重大行政决策或政府项目的合规性，建议按「事项是否落入范围—五道程序是否留痕—决策是否公布归档」的顺序核查：先依第三条与决策事项目录确认是否属于重大行政决策；再逐项调取公众参与记录、专家论证意见、风险评估报告、合法性审查意见、会议纪要；最后核对决策是否通过公报与政府网站公布、程序记录是否完整归档。程序合规的书面痕迹是项目端最需要预先设计的部分，也是发生争议时能否证明决策合法有效的关键。

法条与依据核验：《重大行政决策程序暂行条例》（国务院令第713号，2019年4月20日公布，自2019年9月1日起施行）第二条（适用范围为县级以上地方人民政府）、第三条（五类决策事项、三类排除事项、决策事项目录）、第四条至第八条（坚持党的领导、科学决策、民主决策、依法决策原则与人大的监督、上级行政机关的监督、审计机关的监督）、第十三条（决策承办单位与有关单位的协商）、第十四条（公众参与的方式与特定群体沟通协商）、第十五条（向社会公开征求意见的方式与期限一般不少于三十日）、第十六条（听证会的召开与听证参加人遴选、听证会材料七日前送达）、第十七条（听证会的公开举行程序）、第十八条（意见的归纳整理与研究采纳）、第十九条（专家论证的对象、要求与书面论证意见署名盖章）、第二十条（专家论证的方式）、第二十一条（决策咨询论证专家库）、第二十二条（风险评估的启动情形与不作重复评估）、第二十三条（风险评估的方式、风险评估报告与第三方委托）、第二十四条（风险评估结果作为决策依据与风险不可控的处理）、第二十五条（合法性审查必经前置、不得以征求意见代替、未经审查不得提交讨论）、第二十六条（送请合法性审查的材料与审查时间一般不少于七个工作日）、第二十七条（合法性审查的三项内容）、第二十八条（合法性审查意见、法律顾问与公职律师）、第二十九条（提交决策机关讨论应当报送的六类材料）、第三十条（常务会议或者全体会议讨论、行政首长最后发表意见、如实记录与载明不同意见）、第三十一条（出台前向同级党委请示报告）、第三十二条（决策的及时公布与宣传解读）、第三十三条（决策过程记录和材料归档制度）、第三十四条（明确决策执行单位与督促检查）、第三十五条（执行单位报告义务与公民法人组织的意见建议）、第三十六条（决策后评估的三种情形与第三方委托）、第三十七条（未经法定程序不得随意变更或者停止执行、情况紧急时行政首长可先决定中止执行）、第三十八条（决策机关的责任、终身责任追究、不同意见减免责任）、第三十九条（决策承办单位的责任）、第四十条（决策执行单位的责任）、第四十一条（论证评估专家、专业机构、社会组织的责任）、第四十二条（政府部门的参照执行）、第四十三条（省级人民政府与国务院有关部门制定具体制度）、第四十四条（施行日期）。请以国务院官方公布文本为准。