一、结论先行：新机制的三个核心与三条资金红线
《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国家发展改革委、财政部，国务院办公厅以国办函〔2023〕115号转发）重构了政府和社会资本合作的规则框架。它的落点可以用"三个核心 + 三条红线"概括。
三个核心
- 聚焦使用者付费项目。项目应明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。
- 全部采取特许经营模式。根据项目实际情况合理采用 BOT、TOT、ROT、BOOT、DBFOT 等方式，并在合同中明确约定建设和运营期间的资产权属，清晰界定各方权责利关系。特许经营期限延长至 40 年，投资规模大、回报周期长的项目还可以适当延长。
- 优先选择民营企业参与。按项目公共属性强弱分为三类：市场化程度较高、公共属性较弱的项目应由民营企业独资或控股；关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于 35%；少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目，应积极创造条件支持民营企业参与。
三条资金红线
- 政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。
- 不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。
- 政府投资支持只能在项目建设期给予，并须符合严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和政策规定的前提。
二、使用者付费导向：从"政府付费为主"到"经营收入覆盖成本"
此前部分以政府付费为主的项目收益不足甚至缺乏收益来源，政府方向社会资本承诺固定回报或保障最低收益进行补足，客观上提前锁定、固化了政府未来支出责任。新机制把"聚焦使用者付费"作为首要要求，正是从源头上防范新增地方政府隐性债务。
| 比较项 | 此前的政府付费型做法 | 新机制下的要求 |
|---|---|---|
| 收益来源 | 以政府付费为主，收益不足时由政府补足 | 聚焦使用者付费，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本 |
| 政府支出责任 | 可能因固定回报、保底收益而提前锁定 | 不因采用合作模式额外新增地方财政未来支出责任 |
| 政府付费的用途 | 可覆盖建设成本 | 只能按规定补贴运营，不能补贴建设成本 |
| 政府投资支持 | 方式与阶段相对宽松 | 限于项目建设期，可采取资本金注入或建设投资补助等形式；涉及资本金注入的应按《政府投资条例》纳入政府投资项目管理 |
| 禁止性安排 | 可行性缺口补助、可用性付费等较常见 | 不得以可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等方式使用财政资金弥补建设与运营成本 |
三、特许经营模式的操作要点
新机制明确政府和社会资本合作应全部采取特许经营模式实施，并在四个环节提出了操作要求：
- 严格审核特许经营方案。方案的可行性论证质量直接决定项目能否通过审核，其中收益测算的合理性与现金流来源的真实性是审查重点。
- 公平选择特许经营者。将项目运营方案、收费单价、特许经营期限等作为选择特许经营者的重要评定标准，并关注项目运营管理经验、专业运营能力、企业综合实力和信用评级状况。这一导向相较过去侧重融资与施工能力的做法，更有利于专业运营主体参与。
- 规范签订特许经营协议。协议应当明确建设和运营期间的资产权属，清晰界定各方权责利关系，并对特许经营期限、收费机制、调整机制、提前终止与补偿安排作出约定。
- 严格履行投资管理程序。涉及政府资本金注入的，应按照《政府投资条例》要求纳入政府投资项目管理；政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位。
适用范围上需要注意衔接：2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的，以及该时点后新实施的项目，均应按新机制执行。这意味着大量存续项目的交易结构、合同条款与回报机制需要重新审视。
四、政府隐性债务的识别标准
判断一项安排是否形成政府隐性债务，核心不在名称，而在是否在法定政府债务限额之外，形成了政府中长期支出责任或者政府提供担保、兜底的事实。可以从以下几个识别点切入。
| 识别点 | 可能形成隐性债务的表现 | 规范依据 |
|---|---|---|
| 回报机制 | 约定固定回报率、保底收益、最低需求量保证 | 国办函〔2023〕115号第一部分 |
| 支付性质 | 以可行性缺口补助、可用性付费等方式覆盖建设成本 | 国办函〔2023〕115号第一部分 |
| 资金到位 | 要求施工单位垫资建设，形成事实上的工程款拖欠 | 《政府投资条例》第二十二条 |
| 举借主体 | 由企事业单位代为举借政府债务、由政府及其部门提供担保 | 《预算法》关于地方政府债务限额管理与举借主体的规定；《政府投资条例》第五条第二款 |
| 支出责任固化 | 以中长期财政支出责任承诺函、会议纪要等形式变相固化未来支出 | 《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）确立的政府债务与企业债务隔离原则 |
《政府投资条例》第五条第二款有一句极重要的表述：政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。该条例第三十三条进一步规定，政府及其有关部门违法违规举借债务筹措政府投资资金、未按照规定及时足额办理政府投资资金拨付、转移侵占挪用政府投资资金的，依照有关预算的法律、行政法规和国家有关规定追究法律责任。
《预算法》关于地方政府债务的规定同样构成红线的上位依据：经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措；除此之外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务，也不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。（该规定的具体条号与表述请以官方公布文本为准。）
五、项目单位与地方政府各自的责任
新机制明确了管理责任分工：国家发展改革委牵头做好特许经营模式推进工作；地方各级人民政府对本级政府事权范围内的特许经营项目负主体责任，依法依规明确特许经营项目实施机构；各级财政部门严格执行预算管理制度，加强地方政府债务管理，加大财会监督力度。
落到具体主体的法律责任上，《政府投资条例》第六章的规定值得逐项对照：
- 政府有关部门及责任人员：超越审批权限审批政府投资项目、对不符合规定的政府投资项目予以批准、未按照规定核定或调整投资概算、为不符合规定的项目安排投资补助或贷款贴息等政府投资资金的，责令改正，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分（第三十二条）。
- 政府及其有关部门违法违规举借债务筹措政府投资资金：依照有关预算的法律、行政法规和国家有关规定追究法律责任（第三十三条）。
- 项目单位：未经批准或者不符合规定的建设条件开工建设；弄虚作假骗取审批或政府投资资金；未经批准变更建设地点或对建设规模、建设内容作较大变更；擅自增加投资概算；要求施工单位垫资建设；无正当理由不实施或未按建设工期实施已批准项目的，责令改正，根据具体情况暂停、停止拨付资金或者收回已拨付的资金，暂停或者停止建设活动，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分（第三十四条）。
- 档案管理：项目单位未按规定将项目审批和实施过程中的有关文件、资料存档备查，或者转移、隐匿、篡改、毁弃项目有关文件、资料的，责令改正，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分（第三十五条）。
六、常见问题
问：项目全部由使用者付费，政府一分钱不出，还算政府和社会资本合作吗？
属于新机制下的规范形态。新机制并不排斥政府支持，而是严格限定了支持的条件与阶段：政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和政策规定的前提下，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营，不能补贴建设成本。
问：政府承诺"最低收益保障"会有什么风险？
这类条款是新机制明确禁止的安排之一，属于典型的可能形成政府隐性债务的情形。除合规风险外，在争议解决中该条款本身也可能因违反强制性规定而难以获得支持，同时相关责任人可能面临《政府投资条例》规定的处分。
问：把政府付费包装成"运营补贴"就能规避限制吗？
不能。新机制不仅有形式要求，还有实质标准：运营补贴应按规定采用行业或区域规定的统一运营补贴标准，且与项目是否采用政府和社会资本合作模式不直接相关，不因采用该模式而新增政府支出责任。如果补贴金额与建设成本挂钩、或通过测算倒推出足以覆盖投资回报的"运营补贴"，实质上仍属弥补建设成本。
问：合同里只写"甲方按约定支付服务费"，需要注意什么？
要落到三件事上：服务费的性质（是运营补贴还是建设成本对价）、支付的前提（是否与可用性挂钩）、以及资金来源（是否列入本级预算并经人大批准）。三件事都不清楚的，风险敞口最大。
问：原来的存量项目要全部改造吗？
清理核查前已完成招标采购程序的项目，按原有政策与管理要求执行；未完成招标采购程序的以及此后新实施的项目，均应按新机制执行。因此存量项目的处理需要区分时点，逐项判断。
法条与依据核验：《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国家发展改革委、财政部，国务院办公厅《转发国家发展改革委、财政部〈关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见〉的通知》，国办函〔2023〕115号，2023年11月3日，共四个部分18条）；《政府投资条例》（国务院令第712号，2019年7月1日起施行）第二条、第三条、第五条、第六条、第二十条、第二十一条、第二十二条、第二十三条、第二十五条、第三十二条、第三十三条、第三十四条、第三十五条；《中华人民共和国预算法》关于地方政府债务限额管理与举借主体的规定；《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）。特别说明：本文所引《政府投资条例》第五条第二款、第二十二条、第三十二条至第三十五条的内容，已逐条核对国务院及地方政府门户网站公开的条例全文，表述一致。《预算法》关于地方政府债务的具体条号，本文未在正文中固定标注，请以全国人大官方公布文本为准。国家发展改革委投资司负责人就国办函〔2023〕115号答记者问中已明确"新机制将特许经营期限延长至40年"、"政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本"等要点，与正文表述一致。本文第四节列举的隐性债务识别点系实务归纳，个案认定请以财政部门与审计部门的正式认定意见为准。
