一、结论先行：这条规则的四个适用前提与一句话答案
建设工程竣工后，承包人提交结算文件、发包人长期不审核也不答复，是最常见的工程款争议形态。结论是：只有在合同中明确约定「发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复即视为认可」时，承包人才可以请求按自己提交的结算文件结算工程价款；仅约定「发包人应在若干日内审核完毕」而未约定逾期不答复的后果，不能得出视为认可的结论。依据是《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕25号）第二十一条。
该条适用必须同时具备四个前提：
- 前提一：存在合同约定。约定须落在合同条款中，且须同时包含「答复期限」与「逾期不答复的后果＝以承包人报送的结算文件为准」两项内容。
- 前提二：承包人已提交竣工结算文件。提交的应当是具备结算条件的完整文件，并有可查证的送达证据；文件残缺、缺项导致无法审核的，发包人的沉默难以被评价为认可。
- 前提三：发包人在约定期限内「未答复」。期限内提出异议、要求补正资料、组织核对的，均不属于「不予答复」。
- 前提四：结算文件本身可以作为结算依据。约定虽成立，但结算文件存在明显与合同计价方式不符、重复计算、包含未经确认的变更等情形的，仍可能被要求按实结算或启动鉴定。
四个前提缺一，承包人主张「按报送价结算」通常不能成立，只能回到按合同约定和实际工程量结算的常规路径，并另行主张逾期付款的利息。
二、规范依据的层次：司法解释、部门文件与合同示范文本
关于「逾期不答复」的规范有三个层次，效力并不相同，混用会直接导致主张落空。
第一层是司法解释。法释〔2020〕25号第二十一条规定，当事人约定发包人收到竣工结算文件后在约定期限内不予答复视为认可竣工结算文件的，按照约定处理；承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，人民法院应予支持。该条把「是否视为认可」的判断权交给合同约定，法院不主动替当事人创设这一后果。
第二层是部门规范性文件。原建设部、财政部曾发布建设工程价款结算的规范性文件，其中含有「发包人在规定或约定期限内对结算报告未提出意见即视同认可」的表述。这类文件属于行政管理的规范性文件，不能替代当事人的合同约定；在合同没有相应约定时，不能仅凭部门文件直接得出视为认可的结论。
第三层是合同示范文本。建设工程施工合同示范文本的通用条款通常约定承包人在提交结算报告后一定期限内发包人应完成审核。最高人民法院民事审判第一庭《关于发包人收到承包人竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，是否视为认可竣工结算文件的复函》（〔2005〕民一他字第23号）明确，适用前述规则的前提是当事人之间确有「逾期不答复即视为认可」的约定，不能仅凭示范文本通用条款简单推论出双方存在该种合意。该复函属个案答复，不属于司法解释，但对审判实践具有参考意义。
| 规范层次 | 典型内容 | 能否单独作为「视为认可」的依据 |
|---|---|---|
| 司法解释（法释〔2020〕25号第二十一条） | 当事人有约定时，按约定处理 | 不能单独作为依据，须有合同约定为前提 |
| 部门规范性文件 | 规定期限内未提出意见视同认可 | 不能。与合同约定不一致时，以合同为准 |
| 合同示范文本通用条款 | 发包人应在若干日内完成结算审核 | 不能。仅约定审核期限，未约定后果 |
| 专用条款／补充协议明确约定 | 逾期不答复即以报送结算文件为准 | 可以，这是该条适用的唯一入口 |
三、合同条款怎么写才算「明确约定」
实践中大量条款被认定不明确，主要有四种写法缺陷。
- 只写期限不写后果。例如「发包人应在收到结算资料后60日内完成审核」。这种条款只设定审核义务，逾期不审核的后果是迟延履行，而不是拟制认可。
- 后果写成选择性表述。例如「逾期未答复的，双方另行协商确定结算价款」。既然指向另行协商，就不存在以报送价为准的合意。
- 参考性表述。例如「逾期未答复的，可作为结算参考」。〈可〉与「应当」在效力上差距极大，参考性表述通常不支持直接以报送价定案。
- 约定主体与义务错位。例如约定「监理人逾期未答复视为认可」，但承包人直接向发包人主张。此时应先审查监理人是否获得发包人授权、监理合同是否赋予其确认结算价款的权限。
建议的写法是：「发包人应自收到承包人提交的完整竣工结算文件之日起X日内完成审核并书面答复；发包人在该期限内未作书面答复的，视为认可承包人提交的竣工结算文件，双方以该文件作为结算工程价款的依据。」同时约定结算文件的构成清单、送达方式与「完整」的判断标准，避免后续对「是否已提交」产生争议。
四、发包人的五类抗辩与应对
站在发包人一侧，可行的抗辩集中在「约定不成立」「条件未成就」「答复已作出」「结算文件不可用」四个方向。
| 抗辩类型 | 具体主张 | 承包人应对 |
|---|---|---|
| 约定不成立 | 合同仅约定审核期限，未约定逾期后果；或条款指向另行协商 | 提交专用条款、补充协议、招投标澄清文件，证明双方就后果已有合意 |
| 条件未成就 | 承包人提交的资料不完整，不具备审核条件 | 以资料移交清单、监理签收记录、往来函件证明已提交完整文件 |
| 已作答复 | 期限内发出异议函、要求补正、组织核对的会议纪要 | 核对答复是否针对结算文件的实质内容、是否在期限内送达 |
| 结算文件不可用 | 报送价与合同计价方式不符、重复计取、包含未经确认的变更与签证 | 区分「可依约结算的部分」与「争议部分」，必要时接受部分鉴定 |
| 合同无效 | 施工合同因资质、招标等原因无效，不应适用拟制结算 | 主张合同无效但工程质量合格的，可参照实际履行的合同折价补偿（第二十四条） |
其中第五类抗辩最容易被忽视。法释〔2020〕25号第二十四条规定，数份施工合同均无效但工程质量合格的，可参照实际履行的合同关于工程价款的约定折价补偿。合同无效情形下能否适用第二十一条的拟制结算，实务中存在争议：一种观点认为第二十一条以有效约定为前提，合同无效则该约定一并无效；另一种观点认为可参照适用。此类案件应同时准备「按实结算＋鉴定」的备用方案。
五、程序操作：从送达、催告到起诉的取证顺序
拟制结算的成败，八成取决于送达与留痕。建议按以下顺序固定证据。
- 提交环节。结算文件应编制目录、逐页编号，并附《结算资料移交清单》。移交采用两种以上方式并行：现场签收（要求对方在清单上签章）、EMS邮寄（面单注明「XX工程竣工结算文件」，保留内件清单与投递查询记录）。
- 期限计算环节。以对方签收之日起算约定答复期；约定以「收到完整资料」为起算点的，应主动发函确认资料完整性，避免对方以「资料不全」主张期限未起算。
- 催告环节。期限届满后发《催告函》，明确援引合同条款，声明「逾期未答复视为认可」，并要求在指定期限内付款。催告函的作用不是创设权利，而是固定对方「明知而不答复」的事实。
- 起诉环节。诉讼请求应写明「请求判令按XX号结算文件确定工程价款并支付欠付工程款」，同时主张利息。利息起算点依第二十七条确定：已实际交付的为交付之日，未交付的为提交竣工结算文件之日，未交付也未结算的为起诉之日。
需要注意的是，主张按报送价结算，并不排斥对结算文件中个别项目的审查。若发包人能证明某一项目根本不存在或明显重复，法院仍可能对该部分予以扣减，其余部分按拟制认可处理。因此承包人编制结算文件时应保证每一笔都有对应签证、变更单或验收记录支撑。
六、与相邻规则的界分
三个容易混淆的规则需要区分清楚。
与结算协议的区别。第二十九条规定，当事人在诉讼前已经对建设工程价款结算达成协议的，诉讼中一方申请造价鉴定，法院不予准许。这是双方「已达成合意」的后果，与单方沉默被拟制为认可不同：前者是明示合意，后者是约定下的拟制。
与固定价结算的区别。第二十八条规定，约定按固定价结算的，一方请求造价鉴定不予支持。固定价条款解决的是计价方式，拟制结算解决的是结算依据的形成，两者可以并存：固定价合同同样可以约定逾期不答复视为认可报送的结算文件。
与审计结论的区别。政府投资项目中，发包人常以「尚未审计」抗辩。审计属于行政监督，除合同明确约定以审计结论作为结算依据外，不改变民事结算关系；但若合同确实约定以审计结论为准，则应先完成审计程序，此时拟制结算条款能否对抗审计约定，实务中存在争议，需结合条款文义与签约背景判断。
七、常见问题（FAQ）
问1：合同只写了「发包人应在60日内审核完毕」，承包人能主张按报送价结算吗？
答：通常不能。该约定只设定审核义务，未约定逾期不答复的后果。承包人可主张发包人迟延履行结算义务造成的损失，但不能直接以报送价定案。
问2：发包人在期限内回了函，只说「正在审核」，算答复吗？
答：形式上已作答复，但内容是否构成有效答复存在争议。若回函完全未涉及结算文件的任何实质内容、也无合理理由，承包人可主张其属于以形式上答复规避约定义务；反之，回函明确提出需补正资料或列出异议项目的，一般认定为已答复。
问3：结算文件送达给了项目经理，是否有效？
答：取决于项目经理是否具有接收结算文件的权限。合同约定送达对象为发包人指定代表或监理人的，应向约定对象送达；向项目经理送达的，需结合其职务、以往惯例、是否转交公司等事实综合判断。
问4：合同无效，还能适用「逾期不答复视为认可」吗？
答：实务中存在争议。倾向性做法是先审查合同无效的原因与工程质量，质量合格的参照实际履行的合同折价补偿；拟制结算条款能否参照，需结合该条款是否属于可独立存续的结算条款判断。
问5：约定期限届满后发包人又组织核对，还能不能视为认可？
答：视为认可的效果在期限届满时已发生。发包人事后组织核对，属于对已发生效果的处理协商，不当然推翻拟制认可；但双方事后达成的新的结算合意，可以变更原结果。
问6：主张拟制结算，还需要申请造价鉴定吗？
答：原则上不需要，因为结算依据已经确定。但若结算文件存在明显不实项目，法院可能就争议部分启动鉴定，此时鉴定范围应限于争议项目，而非全部工程造价。
八、法条与依据核验
本文引用规范如下，均以官方公布文本为准：《中华人民共和国民法典》第五百零九条、第五百一十条、第五百一十一条、第五百七十七条、第七百九十九条、第八百零七条；《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕25号）第十九条、第二十一条、第二十四条、第二十七条、第二十八条、第二十九条、第三十条；最高人民法院民事审判第一庭《关于发包人收到承包人竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，是否视为认可竣工结算文件的复函》（〔2005〕民一他字第23号，属个案答复，非司法解释）；《中华人民共和国民事诉讼法》关于举证责任的规定。
提示两点：其一，建设工程施工合同示范文本会随版本更新调整通用条款序号，援引时应核对所用文本的具体版本与条款号，不宜笼统称「通用条款第33条」。其二，本文所称部门规范性文件中「视同认可」的规定，与法释〔2020〕25号第二十一条的适用条件不同，代理案件时不应以部门文件替代合同约定主张权利。文中涉及合同无效情形下拟制结算条款能否参照的问题，属实务争议事项，个案结论应以受诉法院的裁判口径为准。
