行政赔偿的赔偿范围、两年请求时效与举证责任：直接损失的界定与赔偿标准

一、结论先行：四个关键数字与四项基本规则

行政赔偿的实体依据是《国家赔偿法》，程序规则集中在《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法释〔2022〕10号，自 2022 年 5 月 1 日起施行，共 33 条，同时废止了 1997 年的旧规定）。先记住四个关键数字：两年、两个月、十五日、一年。

1. 赔偿前提：行政机关及其工作人员违法行使行政职权，侵犯人身权、财产权并造成损害（《国家赔偿法》第二条、第三条、第四条）。
2. 请求时效：应当自知道或者应当知道行政行为侵犯其合法权益之日起两年内，向赔偿义务机关申请行政赔偿；赔偿义务机关在收到赔偿申请之日起两个月内未作出赔偿决定的，可以依法提起行政赔偿诉讼（法释〔2022〕10号第十五条）。
3. 举证责任：原告应当对行政行为造成的损害提供证据；因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任（法释〔2022〕10号第十一条第一款）。
4. 起诉方式：行政行为未被确认为违法的，提起行政赔偿诉讼视为提起行政诉讼时一并提起；行政行为已被确认为违法并符合六项条件的，可以单独提起（法释〔2022〕10号第十三条）。

二、赔偿范围：人身权与财产权两类，外加「其他违法行为」

侵犯人身权的赔偿情形（《国家赔偿法》第三条）：违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施；非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由；以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡；违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡；造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。

侵犯财产权的赔偿情形（《国家赔偿法》第四条）：违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚；违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施；违法征收、征用财产；造成财产损害的其他违法行为。

"其他违法行为"的范围（法释〔2022〕10号第一条）：《国家赔偿法》第三条、第四条规定的"其他违法行为"包括——（一）不履行法定职责行为；（二）行政机关及其工作人员在履行行政职责过程中作出的不产生法律效果、但事实上损害公民、法人或者其他组织人身权、财产权等合法权益的行为。第二项把"事实行为"明确纳入赔偿范围，是实务中容易被忽略的一处扩张。

受案范围的补充与排除：认为行政机关及其工作人员违法行使行政职权对劳动权、相邻权等合法权益造成人身、财产损害的，可以依法提起行政赔偿诉讼（第二条）；赔偿请求人不服赔偿义务机关确定赔偿方式、项目、数额的行政赔偿决定、不予赔偿决定、逾期不作出赔偿决定以及其他有关行政赔偿的行为，可以提起诉讼（第三条）。而不服国防、外交等国家行为，或者认为行政法规、规章及具有普遍约束力的决定、命令侵犯合法权益造成损害的，不属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围（第五条）。

三、「直接损失」的界定与财产损害赔偿标准

财产损害的计算基准：违法行政行为造成财产损害，不能返还财产或者恢复原状的，按照损害发生时该财产的市场价格计算损失；市场价格无法确定，或者该价格不足以弥补损失的，可以采用其他合理方式计算（法释〔2022〕10号第二十七条第一款）。

征收征用案件的赔偿底线：违法征收征用土地、房屋，人民法院判决给予被征收人的行政赔偿，不得少于被征收人依法应当获得的安置补偿权益（第二十七条第二款）。

停产停业期间必要的经常性费用开支（对应《国家赔偿法》第三十六条第六项）包括：必要留守职工的工资；必须缴纳的税款、社会保险费；应当缴纳的水电费、保管费、仓储费、承包费；合理的房屋场地租金、设备租金、设备折旧费；维系停产停业期间运营所需的其他基本开支（第二十八条）。

直接损失的具体范围（对应《国家赔偿法》第三十六条第八项）包括：存款利息、贷款利息、现金利息；机动车停运期间的营运损失；通过行政补偿程序依法应当获得的奖励、补贴等；对财产造成的其他实际损失（第二十九条）。

四、请求时效与起诉期限：六种情形对照表

此外，什么情形才算"行政行为被确认为违法"，直接决定能否单独提起赔偿诉讼。法释〔2022〕10号第十八条规定：行政行为被有权机关依照法定程序撤销、变更、确认违法或无效，或者实施行政行为的行政机关工作人员因该行为被生效法律文书或监察机关政务处分确认为渎职、滥用职权的，属于该规定所称的行政行为被确认为违法的情形。

五、举证责任分配与赔偿数额的酌定

行政赔偿案件的举证规则有两点值得特别注意：

1. 损害由原告举证，但存在责任转移：原告应当对行政行为造成的损害提供证据；因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。人民法院对于原告主张的生产和生活所必需物品的合理损失，应当予以支持；对于超出生产和生活所必需的其他贵重物品、现金损失，可以结合案件相关证据予以认定（第十一条）。
2. 限制人身自由期间身体伤害的举证倒置：原告主张其被限制人身自由期间受到身体伤害，被告否认相关损害事实或者损害与违法行政行为存在因果关系的，被告应当提供相应的证据证明（第十二条）。

此外，在损害事实客观存在，但原、被告双方均无法对损害的具体范围和损失数额举证或者举证不充分的情况下，人民法院可以结合当事人的主张和在案证据，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等酌情确定赔偿数额（法释〔2022〕10号相关条文，该条具体条号请以官方公布文本为准）。

六、精神损害赔偿与「造成严重后果」的认定

法释〔2022〕10号第二十六条把《国家赔偿法》第三十五条规定的"造成严重后果"具体化为四种情形：受害人被非法限制人身自由超过六个月；受害人经鉴定为轻伤以上或者残疾；受害人经诊断、鉴定为精神障碍或者精神残疾，且与违法行政行为存在关联；受害人名誉、荣誉、家庭、职业、教育等方面遭受严重损害，且与违法行政行为存在关联。该条还列举了"后果特别严重"的情形，包括被限制人身自由十年以上、受害人死亡、经鉴定为重伤或者残疾一至四级且生活不能自理、经诊断鉴定为严重精神障碍或者精神残疾一至二级且生活不能自理等。

第三十条规定：被告有《国家赔偿法》第三条规定情形之一，致人精神损害的，人民法院应当判决其在违法行政行为影响的范围内，为受害人消除影响、恢复名誉、赔礼道歉；消除影响、恢复名誉和赔礼道歉的履行方式，可以双方协商，协商不成的，人民法院应当责令被告以适当的方式履行。造成严重后果的，应当判决支付相应的精神损害抚慰金。

七、常见问题

问：行政行为已被确认违法，是否必然获得赔偿？

不一定。行政行为被确认违法并不必然产生行政赔偿责任，只有造成实际损害才承担赔偿责任。原告的损失已经通过行政补偿等其他途径获得充分救济的，人民法院应判决驳回行政赔偿请求（第三十二条第（三）项）。

问：应当一并提起还是单独提起？

行政行为未被确认为违法，公民、法人或者其他组织提起行政赔偿诉讼的，人民法院应当视为提起行政诉讼时一并提起行政赔偿诉讼（第十三条第一款）。行政行为已被确认为违法，并同时符合下列六项条件的，可以单独提起：原告具有行政赔偿请求资格；有明确的被告；有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；赔偿义务机关已先行处理或者超过法定期限不予处理；属于受案范围和受诉法院管辖；在法律规定的起诉期限内提起诉讼（第十三条第二款）。

问：多个机关共同违法，或者因第三人提供虚假材料导致行政行为违法，责任如何分配？

两个以上行政机关共同实施侵权行政行为造成损害的，共同侵权行政机关为共同被告（第八条）；共同实施违法行政行为，或者行政机关及其工作人员与第三人恶意串通作出的违法行政行为造成实际损害的，应当承担连带赔偿责任（第二十一条）；由于第三人提供虚假材料导致行政行为违法并造成损害的，人民法院应当根据违法行政行为在损害发生和结果中的作用大小，确定行政机关承担相应的行政赔偿责任；行政机关已经尽到审慎审查义务的，不承担行政赔偿责任（第二十三条）。

问：征收拆迁案件中，赔偿数额会不会低于补偿数额？

不会。违法征收征用土地、房屋，人民法院判决给予被征收人的行政赔偿，不得少于被征收人依法应当获得的安置补偿权益（第二十七条第二款）。

问：判决会明确赔偿金额吗？

会。人民法院经过审理认为被告造成财产损害的，判决被告限期返还财产、恢复原状；无法返还财产、恢复原状的，判决被告限期支付赔偿金和相应的利息损失（第三十一条第一款）。人民法院可以对行政机关赔偿的方式、项目、标准等予以明确；赔偿内容确定的，应当作出具有赔偿金额等给付内容的判决（第三十一条第二款）。

八、实务提示与法条依据

律师提示：行政赔偿的准备工作分三步。第一步，确认"违法"是否已经被有权机关确认——未被确认的，应当与确认违法之诉一并提起，避免先打一场确认之诉再起诉赔偿。第二步，把时间轴排出来：知道或应当知道行政行为侵权之日、向赔偿义务机关提交赔偿申请的日期与送达凭证、赔偿义务机关作出决定或逾期的日期，任何一个环节的空缺都可能导致请求受阻。第三步，按"直接损失"的口径整理证据，区分可以主张的利息、停运损失、应当获得的奖励补贴，与通常难以获得支持的间接损失、预期利润。对行政机关与国有企业而言，则应把赔偿风险评估前置到行政决定作出之前，特别是征收征用、强制拆除、停产停业等高频类型。

法条与依据核验：《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三条、第四条、第九条、第三十五条、第三十六条、第三十九条；《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十二项、第九十七条；《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法释〔2022〕10号，2021 年 12 月 6 日最高人民法院审判委员会第 1855 次会议通过，自 2022 年 5 月 1 日起施行）第一条、第二条、第三条、第四条、第五条、第八条、第十一条、第十二条、第十三条、第十五条、第十六条、第十七条、第十八条、第二十一条、第二十三条、第二十六条、第二十七条、第二十八条、第二十九条、第三十条、第三十一条、第三十二条、第三十三条。已废止规范对照：《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法发〔1997〕10号）已被法释〔2022〕10号第三十三条明令废止，不得再引用；此前实务中关于"被依法确认为违法之日起计算时效"的旧表述，亦应统一按现行规定核对。特别说明：关于在损害事实客观存在而双方均举证不充分时酌情确定赔偿数额的规则，本文依公开的司法解释内容表述但未标注条号，该条具体条号请以官方公布文本为准；《行政赔偿司法解释》第二十七条第一款关于按"损害发生时市场价格"计算与裁判中对房屋等价格波动较大财物选择最能弥补损失时点的处理之间的关系，各地把握不完全一致，实务中存在争议。请以全国人民代表大会常务委员会、最高人民法院公布的官方文本为准。