一、结论先行：公开进场是原则，非公开协议转让是例外
企业国有资产交易的基本结构是「原则进场、例外协议」。《企业国有资产法》第五十四条明确，除按照国家规定可以直接协议转让的以外，国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行；转让方应当如实披露有关信息、征集受让方，征集产生的受让方为两个以上的，应当采用公开竞价的交易方式。《企业国有资产交易监督管理办法》（国务院国资委、财政部令第32号，下称32号令）第十三条进一步规定，产权转让原则上通过产权市场公开进行，其中正式披露信息时间不得少于20个工作日。
非公开协议转让之所以需要单独研究，是因为它同时具备三个特征：不经过公开征集程序、不产生竞价、价格的合理性完全依赖评估或者审计的支撑。这三项特征决定了它只能适用于被明文列举的有限情形，并且必须履行比公开交易更严格的审批程序。先给结论，非公开协议转让的合规判断可以拆成四个问题，按顺序回答：
- 属于哪一类交易？是产权转让、企业增资，还是企业资产转让——三者的规则并不相同。
- 是否落入了法定的协议转让情形？32号令第三十一条（产权转让）与第四十五条（企业增资）分别列举了封闭情形，2022年39号文另有扩展。
- 由谁批准？是国资监管机构批准，还是国家出资企业审议决策，抑或需要报本级人民政府批准。
- 价格如何确定？原则上不得低于经核准或者备案的评估结果，特定内部重组情形才可改以净资产值为基础。
二、交易类型与主体范围：三类交易行为与国有企业的认定
32号令第三条把「企业国有资产交易行为」限定为三类。判断一套交易方案是否适用32号令，第一步就是归入这三类之一，因为协议转让的允许情形、审批路径与信息披露要求都按类型分别规定。
| 交易类型 | 含义 | 主要条文 |
|---|---|---|
| 企业产权转让 | 履行出资人职责的机构、国有及国有控股企业、国有实际控制企业转让其对企业各种形式出资所形成权益的行为 | 32号令第三条第一项 |
| 企业增资 | 国有及国有控股企业、国有实际控制企业增加资本的行为（政府以增加资本金方式对国家出资企业的投入除外） | 32号令第三条第二项 |
| 企业资产转让 | 国有及国有控股企业、国有实际控制企业的重大资产转让行为 | 32号令第三条第三项 |
「国有及国有控股企业、国有实际控制企业」的范围由32号令第四条界定，包括国有独资企业（公司）及国有全资企业，以及国有单位单独或者共同出资、合计持股比例超过50%且其中之一为最大股东的企业，以及前述企业持股超过50%的各级子企业。此外还规定了一类实质标准：持股比例虽未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业，同样纳入范围。「第一大股东＋实际支配」这一实质标准在实务中容易被忽略，许多企业误以为只要国有股不占绝对多数就不受32号令约束。
三、非公开协议转让的两种法定情形（32号令第三十一条）
32号令第三十一条以封闭列举的方式规定，只有以下两种情形的产权转让可以采取非公开协议转让方式。除此之外，不得协议转让。
| 情形 | 构成条件 | 批准主体 |
|---|---|---|
| 第三十一条第一项：重要行业与关键领域企业重组整合 | ①主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域的企业进行重组整合；②对受让方有特殊要求；③企业产权需要在国有及国有控股企业之间转让 | 经国资监管机构批准 |
| 第三十一条第二项：国家出资企业内部重组整合 | 同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间，因实施内部重组整合进行产权转让 | 经该国家出资企业审议决策 |
两项情形的差别不只是批准主体不同，构成要件也完全不同。第一项是「行业＋受让方＋受让主体」三重限制的叠加，缺一不可：行业须属于重要行业和关键领域，受让方须有特殊要求，且产权须在国有及国有控股企业之间转让。第二项则只要求主体之间的内部重组整合关系，不要求行业属性，也不要求受让方有特殊要求，但受让方须落在「同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业」这一范围内。
与公开进场交易相比，两条路径的差异可以集中对照如下。
| 对比项 | 公开进场交易 | 非公开协议转让 |
|---|---|---|
| 受让方确定方式 | 公开征集，征集到两个以上受让方应当公开竞价 | 协商确定，不经过公开征集与竞价 |
| 信息披露 | 正式披露不少于20个工作日；导致实际控制权转移的，获批后10个工作日内预披露，不少于20个工作日 | 不适用公开征集程序；但仍须履行内部决策与报批程序，并留存完整审批文件 |
| 定价依据 | 首次正式披露的转让底价不得低于经核准或者备案的评估结果 | 原则上不得低于经核准或者备案的评估结果；特定内部重组情形可以净资产值为基础 |
| 批准主体 | 按32号令第七条、第八条确定审批管理权限 | 按情形分别由国资监管机构批准或者国家出资企业审议决策 |
四、新型情形与规则扩展：39号文与17号文带来的变化
32号令之后，国务院国资委先后以规范性文件对协议转让情形与操作细节作了补充，其中两份文件对当前实务影响最大。
（一）2022年39号文：扩展协议转让情形与定价弹性
《国务院国资委关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》（国资发产权规〔2022〕39号）在四个方面作了补充：
- 扩展协议转让情形。涉及政府或国资监管机构主导推动的国有资本布局优化和结构调整，以及专业化重组等重大事项，企业产权在不同的国家出资企业及其控股企业之间转让，且对受让方有特殊要求的，可以采取协议方式进行。
- 划出控股权红线。主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的子企业，不得因产权转让、企业增资失去国有资本控股地位；内部重组整合涉及该类企业时，仅三类情形可由国家出资企业审核批准，其他情形须报同级国资监管机构批准。
- 增加非公开协议转让的定价方式。采取非公开协议方式转让企业产权，转让方、受让方均为国有独资或者全资企业的，按照《公司法》、企业章程履行决策程序后，转让价格可以资产评估报告或者最近一期审计报告确认的净资产值为基础确定。
- 拓展无偿划转的适用范围。国有控股、实际控制企业内部实施重组整合，经国家出资企业批准，该企业与其直接、间接全资拥有的子企业之间，或者其直接、间接全资拥有的子企业之间，可比照国有产权无偿划转管理相关规定划转所持企业产权。
需要注意第3项与32号令第三十二条的差别：32号令第三十二条要求以净资产值为基础确定时不得低于经评估或者审计的净资产值；39号文第四条则表述为「可以……净资产值为基础确定」，未再附加「不得低于」的限定，实务中被理解为允许在净资产值上下浮动。这一弹性是否等同于完全放开，不同机构理解不完全一致，实务中存在争议，建议在报批前与同级国资监管机构沟通确认。
（二）2025年17号文：操作规则的整体修订
国务院国资委2025年2月18日印发《企业国有资产交易操作规则》（国资发产权规〔2025〕17号），对原《企业国有产权交易操作规则》（国资发产权〔2009〕120号）作出修订，原2009年6月15日印发的规则同时废止。与协议转让及国资交易实务直接相关的调整主要有四处。
| 调整点 | 主要内容 |
|---|---|
| 信息披露内容扩充 | 要求正式信息披露公告中披露转让标的在评估基准日后发生的重大事项、交易保证金交纳要求等内容 |
| 降价与信息重新披露 | 正式披露公告期满未征集到意向受让方，仅变更转让底价的，公告时间缩短为不少于5个工作日；转让方应当结合标的企业情况、市场行情等因素以阶梯降价的方式降价 |
| 原股东优先购买权 | 产权交易机构应当制定转让标的企业原股东行使优先购买权相关操作细则并对外公布；原股东不放弃优先购买权的，应当按照操作细则行使 |
| 合同禁止性条款 | 交易双方不得在产权交易合同中或者以其他方式约定股权回购、利益补偿等内容 |
其中「原股东优先购买权操作细则」的落地，意味着即使采取非公开协议方式转让有限责任公司股权，只要受让方为股东以外的人，仍须按《公司法》与产权交易机构细则处理其他股东的优先购买权，不能因「协议转让」而跳过该环节。而「不得约定股权回购、利益补偿」的规定，对以远期回购作为交易结构的方案构成直接限制，方案设计阶段就应当排查。
五、审批权限：国资监管机构批准与国家出资企业审议决策
审批权限的判断是协议转让合规的第二道门槛。层级错位属于典型的程序性违规，可能导致批复无效或者交易被事后纠正。
| 交易情形 | 批准主体 | 依据 |
|---|---|---|
| 产权转让致使国家不再拥有所出资企业控股权 | 国资监管机构报本级人民政府批准 | 32号令第七条；《企业国有资产法》第五十三条 |
| 国家出资企业的产权转让（一般情形） | 国资监管机构负责审核 | 32号令第七条 |
| 第三十一条第一项情形（重要行业重组整合） | 国资监管机构批准 | 32号令第三十一条第一项 |
| 第三十一条第二项情形（同一国家出资企业内部重组） | 该国家出资企业审议决策 | 32号令第三十一条第二项 |
| 企业增资的两类非公开协议情形 | 同级国资监管机构批准 | 32号令第四十五条 |
| 重要行业关键领域、承担重大专项任务子企业的内部重组 | 三类情形可由国家出资企业审核批准，其他情形报同级国资监管机构批准 | 39号文第二条 |
还应当注意32号令第七条后半段的表述：因产权转让致使国家不再拥有所出资企业控股权的，须由国资监管机构报本级人民政府批准。这意味着控股权变动比一般产权转让高一档，直接对应《企业国有资产法》第五十三条的两类报政府批准情形（转让全部国有资产，或者转让部分国有资产致使国家对该企业不再具有控股地位）。此外，转让方为多家国有股东共同持股的企业，由持股比例最大的国有股东负责履行相关批准程序；各国有股东持股比例相同的，由相关股东协商确定其中一家履行。
六、定价规则与价款支付：评估结果基准与净资产值基准
定价是协议转让中最容易产生争议的环节，因为它缺失了公开竞价这一市场化定价机制，价格的合理性只能由程序来保障。
| 定价基准 | 适用情形 | 价格下限 | 依据 |
|---|---|---|---|
| 经核准或者备案的评估结果 | 非公开协议转让的一般情形 | 转让价格不得低于评估结果 | 32号令第三十二条前段 |
| 评估或者审计的净资产值 | 同一国家出资企业内部重组整合（转让方、受让方为该国家出资企业及其直接或间接全资拥有的子企业）；同一国有控股或国有实际控制企业内部重组整合（转让方、受让方为该企业及其直接、间接全资拥有的子企业） | 不得低于经评估或者审计的净资产值 | 32号令第三十二条后段 |
| 以净资产值为基础（未附加「不得低于」） | 转让方、受让方均为国有独资或者全资企业 | 39号文表述为「以……净资产值为基础确定」 | 39号文第四条 |
与定价配套还有三项硬性要求。其一，评估结果的有效期：经核准或者备案的资产评估结果，使用有效期为自评估基准日起1年（32号令第二十一条）。以「最近一期审计报告」确认的净资产值为基础定价时，该审计报告应当为转让标的企业最近一年内的审计报告，可以是年度审计报告，也可以是一年以内某一时点的审计报告。其二，价款支付：交易价款原则上应当自合同生效之日起5个工作日内一次付清；金额较大、一次付清确有困难的可以分期付款，但首期付款不得低于总价款的30%并在合同生效之日起5个工作日内支付，其余款项应当提供转让方认可的合法有效担保，并按同期银行贷款利率支付延期付款期间的利息，付款期限不得超过1年（32号令第二十八条）。其三，审计与评估的前置性：产权转让事项经批准后，由转让方委托会计师事务所对转让标的企业进行审计；按照法律法规要求必须进行资产评估的，转让方应当委托具有相应资质的评估机构评估，转让价格应以经核准或者备案的评估结果为基础确定（32号令第十一条、第十二条）。
七、常见问题（FAQ）
问：国有股持股比例不到50%，是不是就不受32号令约束？
不能这样判断。32号令第四条除了列举国有独资、国有全资以及合计持股超过50%的情形外，还规定了实质标准：国有单位直接或者间接持股比例虽未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业，同样属于国有实际控制企业。因此应当先做「实质控制」判断，而不是只看持股比例。
问：同一集团内部两家全资子公司之间转让股权，可以走非公开协议转让吗？
可以，但需要落在32号令第三十一条第二项的范围内并履行审批程序。该项要求是「同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组整合进行产权转让」，经该国家出资企业审议决策。定价方面，若转让方与受让方均为该国家出资企业及其直接或者间接全资拥有的子企业，依32号令第三十二条后段可以净资产值为基础确定，且不得低于经评估或者审计的净资产值；若双方均为国有独资或者全资企业，39号文第四条另有表述。具体适用应当结合产权层级关系逐案核对。
问：协议转让可以不评估、只用审计报告定价吗？
不能一概而论。32号令第三十二条的原则是协议转让价格不得低于经核准或者备案的评估结果；只有第三十二条列举的两类内部重组情形，以及39号文第四条规定的「转让方、受让方均为国有独资或者全资企业」情形，才可以资产评估报告或者最近一期审计报告确认的净资产值为基础确定。因此「用审计报告替代评估」属于例外而非常态，需要先确认落入哪一项例外。
问：协议转让还需要做信息披露吗？
协议转让不适用公开征集受让方的信息披露程序，但这不等于无需任何公开环节。32号令第二十九条规定，产权交易合同生效后，产权交易机构应当将交易结果通过交易机构网站对外公告，公告内容包括交易标的名称、转让标的评估结果、转让底价、交易价格，公告期不少于5个工作日。也就是说，公开环节从「事前征集」转为「事后公示」。
问：产权交易合同里可以约定回购或者业绩补偿吗？
2025年17号文第三十条明确：交易双方不得在产权交易合同中或者以其他方式约定股权回购、利益补偿等内容。因此在国有企业进场交易场景中，以远期回购、业绩对赌、利益补偿作为价格调整或者退出安排的结构存在直接冲突，方案设计阶段就应当调整。此前的实践中此类条款较为常见，不同交易机构的审核尺度仍在统一过程中。
问：增资可以采取非公开协议方式吗？
可以，但情形由32号令第四十五条封闭列举，且须经同级国资监管机构批准：一是因国有资本布局结构调整需要，由特定的国有及国有控股企业或者国有实际控制企业参与增资；二是因国家出资企业与特定投资方建立战略合作伙伴或者利益共同体需要，由该投资方参与国家出资企业或者其子企业增资。采用公开方式增资的，按39号文第六条，可以采取信息预披露和正式披露相结合的方式，合计披露时间不少于40个工作日，其中正式披露时间不少于20个工作日。
八、实务提示：方案设计与合规留痕清单
国有资产交易纠纷与监管问询的共同特点，是争议最终落在文件是否齐备、程序是否留痕上，而非交易结果的盈亏。建议按下列清单逐项自查。
- 先定性。确认属于产权转让、企业增资还是资产转让，并确认交易主体是否落入32号令第四条的国有及国有控股、国有实际控制企业范围（含第一大股东且实际支配的实质标准）。
- 再定情形。逐条比对32号令第三十一条、第四十五条以及39号文，确认是否落入明文列举的协议转让情形；不能落入的，不得协议转让。
- 核对批准主体。按情形确定是国家出资企业审议决策、国资监管机构批准，还是须报本级人民政府批准；涉及控股权变动、重要行业关键领域子企业、重大专项任务的，单独复核。
- 完成审计与评估。先审计后评估，完成评估核准或者备案；确认评估基准日与1年有效期；确认定价基准与所依据的例外条款一致。
- 备齐报批文件。32号令第三十三条要求审核的文件包括产权转让的有关决议文件、产权转让方案、采取非公开协议方式转让产权的必要性以及受让方情况、审计报告与评估报告及其核准或备案文件、产权转让协议、产权登记表（证）、法律意见书等。
- 处理优先购买权与合同禁止性条款。核查标的公司章程与其他股东意见，按《公司法》与产权交易机构细则处理优先购买权；排查合同中是否存在股权回购、利益补偿等17号文禁止的约定。
- 锁定价款与公示。按32号令第二十八条安排一次付清或者分期付款（首期不低于30%、提供担保、期限不超过1年），并完成第二十九条要求的交易结果公告。
律师提示：非公开协议转让的合规成本主要发生在交易之前，而风险暴露往往发生在交易之后。监管问询、审计与巡视检查中，最先被调取的通常不是交易价格，而是批准文件、评估报告与决策程序文件。因此，对以协议方式完成的国资交易，应当在交割时即形成一份完整的「程序合规档案」，把定性依据、情形依据、批准文件、审计评估文件、定价测算过程、优先购买权处理记录与公示凭证一并归档。此外，交易各方还应当注意：程序瑕疵并不当然导致合同无效，实践中对未经进场交易或者未办理评估备案的股权转让合同的效力认定存在不同裁判思路，具体效力判断应当结合个案事实，不宜一概而论。
法条与依据核验：《中华人民共和国企业国有资产法》（2008年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过，自2009年5月1日起施行）第五十一条、第五十二条、第五十三条、第五十四条、第五十五条、第五十六条；《企业国有资产交易监督管理办法》（国务院国资委、财政部令第32号，2016年6月24日公布施行）第三条、第四条、第七条、第八条、第十一条、第十二条、第十三条、第十四条、第十五条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十一条、第二十八条、第二十九条、第三十一条、第三十二条、第三十三条、第四十五条；《国务院国资委关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》（国资发产权规〔2022〕39号）第一条至第六条；《企业国有资产交易操作规则》（国资发产权规〔2025〕17号，2025年2月18日印发施行；2009年6月15日印发的《企业国有产权交易操作规则》同时废止）第一条、第二条、第三条、第五条至第十一条、第十六条、第二十七条、第三十条；《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》（国资发产权〔2005〕239号）；《中华人民共和国公司法》（2023年修订）关于有限责任公司股东优先购买权的规定（第八十四条）。特别说明：本文所引部门规章及规范性文件序号均依现行有效版本标注，其中2009年《企业国有产权交易操作规则》（国资发产权〔2009〕120号）已被2025年17号文修订取代，引用旧的产权交易操作规则条文即属引用已废止文件，本文一律不采用。39号文第四条与32号令第三十二条在「以净资产值为基础确定」是否仍须「不低于净资产」上的衔接理解、17号文关于股权回购与利益补偿禁止性约定的审核尺度、未经进场交易或未办理评估备案的国有资产转让合同的效力认定、非公开协议转让情形中「对受让方有特殊要求」的具体判断标准，实践中尚未形成完全统一的口径，已在正文逐处标注「实务中存在争议」。本文未引用任何具体裁判文书或案例，个案交易方案应结合标的层级关系与同级国资监管机构的要求具体判断，条文文本请以国务院国资委、中国政府网官方公布版本为准。
